Кому нужно укрупнение регионов?

Интервью доктора географических наук, доцента географического факультета МГУ, директора региональной программы Независимого института социальной политики
Н.В. Зубаревич информационному агентству ИА REGNUM.
Н.В. Зубаревич хорошо известна учителям по многочисленным публикациям в «Географии» и своими, собравшими большую аудиторию, лекциями по региональным проблемам современной России на III Дне учителя географии

— Наталья Васильевна, как вы объясняете то, что в последнее время резко активизировались разговоры вокруг возможного изменения административно-территориального деления России и один за другим появляются проекты укрупнения регионов? Что, по вашему мнению, стоит за этим?
— Интерес к укрупнению регионов укладывается в рамки наметившейся с 2000 г. тенденции к централизации и усилению влияния государства на региональное развитие. При первом президенте России был период сильной децентрализации, потом маятник качнулся в другую сторону, но, как принято в России, удержу в качаниях мы не знаем.
В бо'льшем вмешательстве государства в региональное развитие логика, безусловно, есть, потому что в рамках переходного периода мы столкнулись с очень серьезным нарастанием контрастов регионального развития. Но вот приходит новая власть и видит деконцентрированное пространство, очень неравномерное и, как многие почему-то считают, готовое развалиться на части. Впрочем, всем регионалистам понятно, что зона риска была пройдена в начале 90-х годов, когда инерция распада Советского Союза могла повлечь за собой распад России.
— Тогда под угрозой отпадения были в основном национальные регионы?
— Да, но эту угрозу преувеличивали. Вспомните примеры провозглашения Уральской и Дальневосточной республик на исключительно русских территориях. Регионы, пытаясь вытянуть из центра финансовые ресурсы, использовали те лозунги, которые были действенными перед распадом СССР. К концу 90-х годов стало предельно ясно, что ни о какой угрозе распада речи уже не идет. У нас есть исходное историко-культурное единство территории и нарастающее воздействие бизнеса по сшиванию экономического пространства в единое целое. Что делает в этой ситуации власть? Первым делом она начинает ломать региональные барьеры, и тут грех ее осуждать. А что делать потом? Потом, на мой взгляд, власть должна посмотреть, у кого что получается, кто смог тем или иным образом улучшить состояние своей территории, оптимизировать систему управления. Государство — как регулятор — могло бы тиражировать этот опыт.
Один из наших уважаемых управленцев недавно сказал: «Реформу надо делать либо сразу, либо не делать вообще». Я с этим не согласна. Осознанная реформа, которую понимает большинство, это реформа, которая подтягивает ресурсы не только федеральной власти, но и людей в регионах и экспертного сообщества. Ее надо доказать и проверить. Реформа, которой как обухом бьют по голове, это реформа, которую ждет совершенно очевидный конец. Один из лучших регионалистов России А.И. Трейвиш сказал по поводу реформ 90-х годов очень емко: «Реформаторы хотели обогнать время, но увязли в пространстве». Мы сейчас это и наблюдаем в классическом варианте.
— Все предлагаемые схемы укрупнения регионов строятся по одному принципу — к региону-донору присоединяются несколько более слабых в расчете на то, что этот донор каким-то образом, видимо за счет перераспределения собственных ресурсов, будет их поддерживать. Но здесь возникают два вопроса. Во-первых, где гарантия, что регион-донор не станет оттягивать ресурсы на себя? Во-вторых, в этом случае центр должен меньше изымать у этого донора, чтобы ему больше оставалось на поддержание слабых соседей.
— Вы правы. Достаточно привести пример Москвы: то количество ресурсов, которое столица оттянула от всей страны на себя, можно не комментировать. Тут нет злого умысла, это работа нашего диковатого рынка. И все столицы субъектов федерации наращивали свои ресурсы и доходы таким же образом. Такова объективная схема развития отношений центра и периферии, когда они не регулируются. Если мы опустимся на уровень районных центров, увидим то же самое. Эта схема действует на всех иерархических уровнях. И нужны какие-то жесткие военизированные методы, чтобы избежать такого порядка.
— Это значит, что при рассмотренном методе укрупнения, отставание слабых регионов будет продолжаться?
— Конечно. Пока что у них есть, по крайней мере, собственный центр развития в виде регионального центра и собственные ресурсы. Развития большими кусками пространства не бывает. Всё всегда начинается с точек, где концентрируются ресурсы, и потом та инновация, которую этот ресурс позволил создать, идет на периферию, втягивая ее в процесс модернизации. Это некий фундаментальный закон, как закон всемирного тяготения, и его надо принимать во внимание при политических решениях. Он ослабевает только на территориях, чрезвычайно плотно заселенных и инфраструктурно освоенных, где начинают работать иные, более тонкие механизмы — уникальность места, природное окружение и т.п. Но при нашем уровне освоенности и заселенности этот закон будет работать как часы.
По формуле министерства финансов, распределяющего финансовую помощь регионам, наибольшую добавку к своим бюджетам получили слабейшие территории. В принципе это справедливо. Но вот пример — слаборазвитый Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Он — часть Иркутской области, но сейчас и самостоятельный субъект Федерации. Теперь душевые бюджетные расходы в Усть-Ордынском округе в полтора раза выше, чем в Иркутской области. При этом область — крупный поставщик ресурсов в федеральный бюджет, и те финансовые потоки, которые она получает обратно, несопоставимы с теми, что у нее изымаются. Кормить слабых, безусловно, надо, но с каких пор те, кто кормит, сами едят меньше, чем те, кого они кормят?
В Германии перераспределение тоже существует, но земли, зарабатывающие больше, имеют бо'льшие расходы на душу населения, чем те земли, которые дотируются.
— Из логики ваших рассуждений следует, что центр далеко не заинтересован в тотальном укрупнении регионов, а стремится только к тому, чтобы избавиться от дотационных территорий вроде Усть-Ордынского Бурятского или Коми-Пермяцкого автономных округов, которые можно с максимальной выгодой для федерального центра объединить с соседним регионом-донором.
— Я тоже склоняюсь к такой мысли. Да, автономные округа, с начала 90-х годов существующие в сомнительном двойном статусе — как самостоятельные субъекты федерации и как части других регионов, по большей части надо объединять с материнскими территориями. Я была бы очень осторожна в отношении нефтегазовых округов Тюменской области, где много своих сложностей, но для остальных я проблем не вижу. Это можно сделать вполне безболезненно, тем более что финансовые перечисления в эти крошечные округа для федерального центра не так уж и велики. Но больше всего меня беспокоит нарастающий зуд вокруг идеи тотального укрупнения регионов.
— С чем вы связываете большую популярность этой идеи?
— Экономической необходимости в укрупнении нет. «Повесить» на те немногие 10—15 сильных регионов, которые у нас есть, все остальные достаточно сложно, и эффект от этого будет совершенно не тот, на который рассчитывает федеральная власть. Смесь политики по удвоению ВВП и уполовиниванию бедности я обычно сравниваю с одновременным приемом касторки и снотворного. Потому что удвоение достигается усилением сильных, а уполовинивание — серьезным перераспределением в пользу слабых, что естественным образом тормозит развитие сильных. Это две противоположные стратегии. Да, мы должны смягчать неравенство. Но надо понимать свое место в историческом и экономическом контексте и свои возможности пространственного развития и пространственного социального выравнивания. Нам очень не хочется сравнивать себя с Китаем, Индией, Бразилией, но эти страны развиваются поляризованно. Есть прибрежный Китай, с феерическими темпами развития, и есть глубинный Китай, еще полуфеодальный. То же самое происходит во всех странах, которые догоняют. Мы же предпочитаем смотреть на Швейцарию и Германию и говорим: «Мы хотим так же».
Я — сторонница эволюционного развития и корректировки — везде и всегда говорю, что мы не умеем вслушиваться в жизнь. Жизнь сама создает инновационные узлы и зоны. Помочь, подправить, убрать барьеры, поддержать в какой-то мере слабых — это один вариант. Нас же сейчас подталкивают к тому, чтобы быстро поломать территориальный каркас развития, сложившийся в Европейской России в течение двухсот лет. Когда вы начинаете менять этот каркас, связи должны переструктурироваться, а это сразу приводит к росту издержек.
— Но может быть, эти соображения и послужат тем аргументом, который не даст осуществиться тотальному варианту реформы?
— В истории российских административных реформ бывали периоды, когда такие соображения никого не останавливали. Однако, как ни нарезали Европейскую часть России, хоть в 20—30-е годы, хоть в хрущевский период, административное деление Советского Союза и РСФСР оставалось очень похожим на ту сетку, которую ввела Екатерина II*. Значит, есть в этой структуре что-то устойчивое. Конечно, нет ничего вечного и стандарт будет меняться, но у меня возникает простой вопрос: в чем содержательный смысл ломки устоявшихся человеческих, управленческих и инфраструктурных связей в тот момент, когда мы должны тратить силы на совсем другое?
— По заказу нашего агентства в Воронеже был проведен социологический опрос, в ходе которого изучалось отношение жителей города к планам объединения регионов. Опрос показал, что в том случае, если предположительной столицей проектируемого укрупненного региона в Черноземье окажется не Воронеж, количество противников объединения резко возрастает. Очевидно, что воронежцы были бы оскорблены, если бы с ними поступили таким образом.
— Естественно. Воронеж исторически, в течение двух-трех столетий, является центром Черноземной России, и осознание этого присутствует у очень многих жителей региона и региональной элиты. Воронеж — мощный губернский город с сильной культурной традицией, с вузовской школой и т.п.
По таким параметрам с ним не могут соперничать ни промышленный Липецк, который вырос как город при металлургическом комбинате, ни Белгород, который прежде был небольшим городком между мощными Харьковом и Москвой. Но за переходный период 90-х годов Воронеж пострадал много больше Липецка, потому что у него не было подпитки в виде экспортной металлургии. Как результат — появляется соблазн оттолкнуть Воронеж на обочину регионального развития.
Есть версия, что одной из мотиваций укрупнения является стремление убрать неэффективных губернаторов и наиболее одиозные кланы. Да, к сожалению, в регионах качество управления очень разное. Я задала вопрос одному эксперту, который пытался таким образом обосновать необходимость укрупнения: «Вы считаете, что лучшее средство от перхоти — гильотина или можно решить этот вопрос как-то иначе, с меньшими издержками?» На этот вопрос он не ответил...
Беда в том, что в случае с укрупнением регионов все происходит так же, как в случае любого политически активного процесса, вокруг которого пахнет бюджетными деньгами. Любое реформирование требует прежде всего экспертизы, но профессионалы осторожны, они понимают баланс издержек и выгод и предупреждают о возможных затруднениях. Гораздо проще рубануть сплеча, взять людей, которые региональными исследованиями в жизни не занимались, но зато понимают, в чем состоит генеральная линия. И не просто активно поддерживают эту линию, но еще и выкидывают в информационное пространство кучу вариантов разной степени безумия. В частности, такой деятельностью занимается Центр стратегических исследований (ЦСИ) Приволжского федерального округа.
В последний год становится очевидным, что задачи полномочных представителей в федеральных округах в целом реализованы, к дирижированию финансовыми потоками их не допустили, проработанного фронта работ на перспективу по реформе местного самоуправления на этом уровне нет. Возникает некий вакуум, который ставит под сомнение устойчивость и долголетие самого института президентских полпредов. И мне кажется, что у многих искушенных политиков в этой ситуации появляется желание создать проблему, чтобы возглавить движение по ее устранению.
— Руководитель ЦСИ Приволжского федерального округа Сергей Градировский в интервью нашему агентству недавно сказал, что вслед за первым удачным опытом объединения регионов и создания Пермского края в ближайшие четыре года на территории Приволжского федерального округа ожидается еще одно слияние, но какое — умолчал.
— Действительно, проект создания Пермского края удачен, он хорошо обоснован, выбран грамотный вариант слияния, который не вызывает никаких сомнений. Но тиражирование положительного опыта, как вы помните, некогда привело кукурузу за полярный круг.
Я знаю проект, о котором говорит Сергей Градировский. Один из его вариантов — объединение Самарской области с Ульяновской как «неправильно руководимой»; второй вариант — слияние с Самарской и Ульяновской еще и Пензенской области как слаборазвитой и депрессивной; третий вариант — объединение Самарской, Ульяновской и Саратовской областей как вариант борьбы с губернатором Д. Аяцковым. Но позволю себе заметить, что статус Саратова как культурной и вузовской столицы Поволжья никем раньше не оспаривался. Это губернский город с большой историей и сформированной элитой, город, которому не повезло в 90-е годы с точки зрения управления. Это один из наиболее ярких российских примеров формирования региональных барьеров и кланово-административных альянсов. Но опять-таки: перхоть не лечат гильотиной.
Такие проекты могут быть вызваны еще и стремлением возвысить Нижний Новгород — новоявленную «столицу» Приволжского округа. Но попытки превратить Нижний в реальный главенствующий центр Поволжья по ряду причин нереализуемы. Он выделялся среди городов Поволжья в досоветский и советский периоды, но никогда не был даже внеконкурентным узлом транспортных магистралей региона. Другая причина, почему Нижний Новгород не может претендовать на роль единого центра, — взаимное расположение городов-миллионеров с собственными сильными ресурсами. Элементарный пример — агломерационное ядро Тольятти—Самара с 1,8 млн человек. Агломерация Нижнего меньше или равна ей, если прибавить Дзержинск. Это города-соперники, один из них никогда не сможет полностью подмять другой. Поэтому все попытки из Нижнего Новгорода диктовать Поволжью, как жить дальше, обречены. А если вспомнить, что есть еще Казань, с ресурсом всего Татарстана, и Пермь, пережившая переходный период лучше, чем Нижний, потому что располагала большими экспортными ресурсами, то ситуация еще более запутывается. Поволжье — это полицентрическая территория исторически и на очень долгий период.
Вся беда нашего сегодняшнего положения заключается в том, что люди, управляющие страной, по тем или иным причинам не могут себя реализовать в экономических и социальных реформах, которые в стране уже давно назрели. На мой взгляд, все это заменяется играми с пространством, играми не вполне квалифицированными, очень сильно политизированными и с большим вниманием к тому бюджетному финансированию, которое может последовать для реализации планов этих реформаторов.

* Вся история изменения административно-территориального деления России с петровской эпохи по настоящее время изложена в работе: С.А. Тархов. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет//География,
№ 15, 21, 28/2001. — Прим. ред.