Социальное государство

С.В. ОДЕССЕР
кандидат географических наук
Гамбург, Германия

Термины «социальное государство», «социальная экономика» практически отсут-ствуют в российской литературе, в том числе в энциклопедиях и справочных изданиях. Между тем они относятся к числу самых важных, наиболее распространенных понятий как германской, как и общеевропейской жизни.

Золотой миллиард

Жители высокоразвитых стран, имеющие значительные социальные гарантии и сравнительно благоприятные предпосылки для развития личности, живут в условиях социальных государств. Иногда их называют «золотым миллиардом» — по числу жителей в развитых странах. Социальных гарантий практически лишены жители развивающихся государств. В конце XX — начале XXI века в Германии и в ряде других развитых стран все чаще говорят о растущей угрозе сокращения социальных преимуществ, о необходимости демонтажа социальных гарантий.

Отношение к социальному государству, к социальному рыночному хозяйству всегда было очень различно. Одни видели в них источник неправильного экономического развития и полагали, что вмешательство государства в социальную сферу ослабляет конкуренто-способность экономики. Другие, наоборот, считали социальную деятельность государ-ства недостаточной. По их мнению, различия в условиях жизни продолжают оставаться значительными, а государство слишком слабо содействует достижению большей социальной справедливости.

Что такое социальное государство

Согласно определению, данному в немецкой энциклопедии Brockhaus, социальным называется государство, которое использует свою административную и правовую власть для сглаживания социальных противоречий и содействия социальному благосостоянию своих граждан. Важнейшим элементом социальной политики государства является защита экономически слабых слоев населения с целью обеспечить каждому человеку достойное существование.

Социальный принцип предполагает тройственные обязательства:

1) граждан по отношению друг к другу: социальную «уживчивость», взаимную терпимость различных групп населения;

2) государства по отношению к своим гражданам: предоставление социальной помощи, страхование, обеспечение социального мира;

3) отдельных граждан по отношению к государству: уплата налогов, часть которых идет на финансирование социальных мероприятий.

Страницы истории

Социальная защита бедных была в течение веков традиционно важным элементом общественной жизни во многих европейских странах, в том числе в германских государствах. К бедным относились инвалиды и больные, рожденные вне брака дети, одинокие женщины, нищие.

Однако даже среди работавших большое количество людей влачили жалкое существование и довольствовались самым скромным минимумом. К ним относились слуги, батраки, поденщики, подмастерья. Доля бедняков в общей численности населения городов была часто очень высокой. Так, освобожденные от налогов бедняки в начале XIV в. составляли около половины всех жителей Парижа.

Средневековье. В средние века большую роль в жизни европейских государств играла христианская благотворительность. Многие добившиеся успеха люди считали, что совершают богоугодное дело, жертвуя часть своего состояния благотворительным заведениям или строя больницы, менее богатые подавали милостыню, дарили бедным одежду, кормили их.

Городские власти также брали бедных и больных на свое попечение, средства для этого выделялись богатыми горожанами. Город Любек, например, в ганзейские времена содержал приюты и дома для бедных, в которых могли находиться одновременно около 600 человек. С учетом численности населения города (20 тыс. жителей в начале XIV в.), это большая величина. Один только госпиталь Святого Духа в 1480 г. мог принять более 80 бедняков. Жили они на полном обеспечении в полумонастырских условиях.

Социальная защита являлась важной стороной жизни цехов. Обеспечивая монополию на производство и сбыт ремесленных изделий, цеха, обремененные многочисленными запретами, были скорее принудительными союзами, чем свободными объединениями. Вместе с тем цех считался чем-то похожим на «искусственную семью». Он защищал интересы не только самих мастеров, подмастерьев, учеников, но и их семей, а также поддерживал вдов и сирот. Каждый член цеха был социально и экономически защищен, чувствовал себя в безопасности. Цеха запрещали ночную и воскресную работу. Они содержали больничные кассы и кассы на случай смерти.

Одной из важнейших задач цехов было обучение подрастающего поколения. Добросовестный труд и повседневная забота друг о друге составляли важные социальные и моральные заповеди цехов. По-видимому, развитые социальные традиции явились одной из причин длительного, в течение почти тысячи лет, существования цехов — вплоть до конца XIX в.

Прогрессивная система социальной защиты была издавна развита у горняков. В течение многих веков у них существовал порядок оказания организованной помощи заболевшим или получившим травму товарищам.

Еще в XIII в. во Фрайберге — городе серебряных копей — существовала лечебница для горняков. В 1320 г. в Айслебене, к западу от Галле, был построен монастырь Святой Катарины — своего рода госпиталь для престарелых и больных шахтеров. Более пяти веков назад горняки Шваца (австрийский Тироль) построили «Братский дом» — специальную больницу для шахтеров, на содержание которой они жертвовали один крейцер (серебряную монету) в неделю. Система социального обеспечения, созданная когда-то горняцким братством для поддержки нуждающихся товарищей, скрепленная духовным родством и общим трудом, существует и в наши дни как независимое страховое общество горняков.

Купеческие гильдии также заботились о больных и бедных. Согласно их уставу больному «посылалось вино, два каравая хлеба и блюдо из кухни. Два человека из гильдии должны были навестить больного и осведомиться о его состоянии».

Уже в средневековье, однако, выявились и негативные стороны социальной поддержки, в частности, злоупотребления социальной помощью. Поэтому отношение к беднякам не было однозначным. Считалось, что благотворительная помощь угодна Богу, но ее надо заслужить. Многовековой европейской традицией являлась не только помощь бедным, но и их воспитание путем принуждения к труду. В середине XIV в. во всех странах и городах Европы были приняты законы, по которым здоровые нищие и бродяги были обязаны работать. Власти со своей стороны должны были позаботиться о создании для них рабочих мест.

В 1367 г. «бездельники» за определенную плату очистили обводные городские рвы Парижа, а также привели в исправность городские укрепления. В Кастилии землевладельцы получили разрешение арестовывать бродяг и заставлять их в течение месяца бесплатно работать. В Англии просить милостыню разрешалось только нетрудоспособным, а также людям старше 60 лет.

«Социальный вопрос» в XIX–XX веках

Так называемый «социальный вопрос» в его современном виде возник в период индустриализации Европы. Под влиянием промышленной революции в европейских странах за немногие десятилетия радикально изменились традиционные формы жизни. Вследствие конкуренции со стороны более рентабельного машинного производства многие ремесленники лишились своего имущества и остались без куска хлеба. Произошло массовое обнищание широких слоев населения. Ряды наемной рабочей силы пополнили также освобожденные от крепостной зависимости, но лишенные собственности крестьяне.

Все эти люди должны были искать оплачиваемую работу на новых фабриках. Их называли пролетариями (от proles — потомство), потому что у них не было ничего, кроме своих детей. Как преодолеть сложившиеся условия существования, чрезмерно длительный рабочий день, низкую заработную плату, как добиться условий жизни и труда, достойных человека? В этом и состоял главный социальный вопрос XIX в.

Еще в XVIII в. в Европе утвердились идеи либерально-правового государства как защитника свободы и индивидуальных прав человека от произвола абсолютистского государства. Либерализм, однако, отрицал социальную функцию государства — функцию сглаживания социальных контрастов и защиты социально слабых слоев населения. В попытке ответа на главный социальный вопрос уже в XIX в. стало развиваться политическое течение социализма. Между этими двумя полюсами — либерализмом и социализмом — и происходило формирование идеи социального государства.

В Германии определенные шаги в социальной сфере предпринимались на государственном уровне уже в первой половине XIX в. Часто они стимулировались практическими соображениями. Например, в Вестфальском промышленном районе было ограничено применение детского труда в промышленности под влиянием появившегося в 1828 г. отчета одного генерала, в котором отмечалось отрицательное влияние работы детей на их здоровье, что делало их впоследствии непригодными к военной службе. В 1845 г. в Пруссии было принято «Положение о занятии промыслом», которое обязывало каждого помощника мастера вступать в местную кассу социального страхования и платить взносы. В 1849 г. был принят закон, который обязывал также работодателей платить часть взносов (до половины) за рабочих, занятых на их предприятиях.

В этих законах впервые был введен принцип совместного участия в финансировании социального страхования и рабочих, и работодателей. Этот принцип действует до сих пор.

Первое широкомасштабное социальное законодательство в Германии было заложено Бисмарком — человеком, настроенным антидемо-кратически и антисоциалистически, выпустившим в 1878 г. запретительные законы против социал-демократов.

Первым важным документом социального вмешательства государства считается послание кайзера от 17 ноября 1881 г., в котором декларируется законодательная социальная защита рабочих. Декларация кайзера была претворена в жизнь с помощью трех законов о страховании: на случай болезни (1883 г.); от несчастных случаев (1884 г.); при инвалидности и в старости (1889 г.). Эти три социальных закона, получившие известность как «социальные законы Бисмарка», действуют и поныне. Более того, они стали основополагающими для системы социального страхования во многих странах. Лишь в самое последнее время в Германии поднят вопрос о несоответствии этих законов сложившейся в обществе ситуации и о необходимости их хотя бы частичного демонтажа.

Веймарская республика. После окончания Первой мировой войны в Германии происходило дальнейшее строительство социального государства. Программа его развития содержалась в Веймарской конституции.

В 1918 г. был заключен договор о партнерстве между работодателями и рабочими профсоюзами, позднее введен восьмичасовой рабочий день без потери заработной платы, принято решение о регулировании условий работы с помощью договоров. Для повышения шансов устройства на работу было введено посредничество со стороны государства при поисках работы.

И наконец, в 1927 г. был принят закон о страховании на случай безработицы. В этом законе были сведены воедино трудоустройство и страхование в случае безработицы. Было создано центральное ведомство по труду, которое в своих основных чертах существует и поныне, хотя его названия меняются. До недавнего времени это был Arbeitsamt (Ведомство по труду). Ныне это Bundesagentur fur Arbeit (Федеральное агентство по труду).

Законом о страховании на случай безработицы был заполнен чувствительный пробел в бисмарковской системе социального страхования.
К сожалению, с 1929 г., вследствие внутригерманского и мирового экономического кризиса, дальнейшие социальные мероприятия Веймар-ской республики были парализованы.

Период Третьего рейха. С временами нацизма связаны наиболее темные страницы теории и практики социального государства в Германии. Гитлер привлекал немцев не только планами мирового господства, но и конкретными социальными благами. В 1933 г. был принят закон о страховании инвалидов, повысивший им пенсии и гарантировавший государственную прибавку. В 1938 г. были значительно расширены услуги по страхованию и социальной защите различных слоев населения. Нацисты поддерживали социальное государство платежами и дотациями, в том числе на массовый отдых. Национал-социалистическая организация «KdF» (Kraft durch Freude — сила через радость) только в 1934 г. организовала дешевый отдых для 2 млн человек. Рабочим предлагались коллективные путешествия — «порция радости», сдобренная идеологической обработкой. «Специфика» вопроса состояла в том, что все социальные мероприятия финансировались за счет средств от конфискации имущества и денег евреев, а также других групп населения и отдельных людей, подвергшихся дискриминации и уничтожению.

Послевоенная Германия. Первые социальные мероприятия Германии после поражения нацизма были направлены на помощь населению, пострадавшему в результате войны. Зимой 1949—1950 гг. массовая безработица в Западной Германии напоминала самые тяжелые годы Веймарской республики. Ситуация осложнялась тем, что из 47 млн человек, составлявших тогда население страны, 10 млн были беженцы, изгнанные из восточных районов Германии, Чехословакии и Венгрии. Позже к ним присоединились еще 3 млн немцев, прибывших из ГДР. Существовавшие с 1939 г. ограничения в распределении продуктов питания были отменены только в марте 1950 г.
В этом же году в стране вышел федеральный закон о социальном обеспечении, а в 1952 г. — Закон о компенсации ущерба, причиненного войной. Были приняты также общегерманские законы об изгнанных, о сохранении содержания на случай болезни, проведена пенсионная реформа (1957 г.) и стали выплачиваться «детские деньги». В 1961 г. была введена социальная помощь. Эти законы явились началом строительства современного социального государства в Германии.

Конрад Аденауэр — федеральный канцлер ФРГ в 1949—1963 гг., а также министр экономики Людвиг Эрхард (с 1963 г. — канцлер) выдвинули лозунг: «Материальное благополучие — для всех». Именно Эрхарда в Германии называли «отцом экономического чуда». С его именем связано также введение в ФРГ «социального рыночного хозяйства». Представления Аденауэра и Эрхарда о социальной рыночной экономике существенно отличались от современных. Ведь в послевоенный период актуальными были строительство социального жилья, восстановление электроснабжения и трудоустройство миллионов беженцев, т.е. в то время речь шла преимущественно о единовременных (разовых) социальных задачах.

Между рыночным хозяйством и социальной политикой существует неизбежное противоречие, поскольку главным законом рынка является стремление к максимальной прибыли, тогда как финансирование социальных задач предполагает отчисления от доходов, т.е. их уменьшение. Заслугой Аденауэра явилось то, что он принял это противоречие и включил его в программу развития социального рыночного хозяйства. Решение этого противоречия стало источником и успеха, и слабости социальной рыночной экономики.

«Экономическое чудо» в Германии

Мировой экономический подъем в послевоенные годы создал благоприятные условия для развития западногерманского хозяйства. После поражения во Второй мировой войне Германия испытала самый крупный за всю свою историю экономический взлет. В его основе лежало решающее мероприятие, основанное на мужественном решении Людвига Эрхарда связать вместе валютно-денежную и экономическую реформы. 20 июня 1948 г. в западных зонах Германии была проведена валютно-финансовая реформа, в результате которой потерявшая значение имперская марка (RM) прекратила свое существование.

Введенный через четыря дня после денежной реформы закон о новом экономическом порядке и о политике цен ознаменовал рождение социально-рыночного хозяйства. Этот закон отменил многочисленные принудительные хозяйственные предписания военного времени и заложил основы для рыночной экономики. Главным регулятором рынка становились свободные цены. Давно пустовавшие витрины магазинов снова заполнились.

В ходе экономической реформы были запрещены картели. Являясь одной из форм экономического объединения, картель сохранял коммерческую и производственную самостоятельность

входивших в него предприятий, но делил рынки сбыта и устанавливал «картельные», договорные цены, что на практике вело к ликвидации свободного рынка. Рынок — это демократия в сфере экономики, и подобно тому, как демократия в государственно-политической сфере может породить диктатуру (ведь Гитлер пришел к власти демократическим путем!), так же и в экономике демократия, т.е. рынок, может породить диктатуру монополий. Антикартельный закон был принят 27 июня 1957 г.

Успеху рыночного хозяйства в то время явно способствовал психологический подъем населения, сильное желание положить конец разрухе в стране и возвратиться к нормальной жизни. Были использованы открывшиеся благодаря новым законам условия для развития частной инициативы. Важную роль сыграло также вынужденное разоружение ФРГ, которое высвободило дополнительные ресурсы для гражданского производства. За одно десятилетие удалось почти полностью обновить, практически создать заново, разрушенный войной производственный аппарат, оснастить его современной технологией. Большую роль сыграли дисциплинированность немецких рабочих, их высокий профессиональный уровень, предпринимательские навыки населения.

Эта первая фаза послевоенного экономиче-ского развития проводилась при финансовой и организационной поддержке США, прежде всего с помощью «плана Маршалла». С интересом и изумлением наблюдал мир за взлетом немецкой экономики. За период 1950—1989 гг. валовой национальный продукт ФРГ вырос с 98 млрд до 2 237 млрд немецких марок (DМ). Среднемесячные доходы рабочих и служащих увеличились с 243 до 3192 DМ. Немецкая марка превратилась в одну из самых сильных и твердых валют мира. Германские экспортеры внедрились на мировые рынки. По стоимости экспорта ФРГ даже находилась в течение нескольких лет (1986—1989 гг.) на первом месте в мире, обогнав США и Японию. Такой мощный потенциал позволил выделять значительные ресурсы на социальные программы.

Социальное рыночное хозяйство

Одним из теоретиков, духовных отцов социального рыночного хозяйства и автором самого этого термина был немецкий профессор Мюллер-Армак (1901—1978). Он считал, что целью социального рыночного хозяйства является связь свободной инициативы — основы конкурентной экономики — с социальным прогрессом, который как раз и обеспечивается с помощью достижений рыночной экономики. Принцип рыночной свободы связывался с принципом социального выравнивания. Считалось, что, используя достижения конкурентной экономики, государство должно обеспечить всему населению равные стартовые возможности и достойную жизнь.

В 50-е годы выкристаллизовались, а позже были частично дополнены основные принципы и составляющие социального рыночного хозяйства, часть из которых представлена ниже.

Экономическая сфера:

Свобода потребления — потребитель сам определяет, как он будет использовать свои доходы и что он желает купить.

Предпринимательский риск — предприниматель сам решает, что он хочет производить и предложить рынку. При этом он может выиграть, но может и проиграть, если его продукт не пользуется спросом на рынке.

Свобода выбора профессии и сферы деятельности.

Свобода занятия ремеслом — правовой порядок, позволяющий каждому выбрать себе ремесло.

Соотношение между предложением и спросом регулируется с помощью цены, без вмешательства в процесс ценообразования государства и картелей.

Социальная сфера:

Страхование: пенсионное, по болезни, по безработице.

Поддержка семьи — выплата пособий на детей.

Социальная помощь неработоспособным, обеспечивающая им достойную жизнь.

Прогрессивная система налогообложения.

Большая часть из перечисленных положений записаны в Конституции Германии, а понятие социального государства зафиксировано в ней в качестве основного принципа. Концепция социального рыночного хозяйства развивается и требует постоянной корректировки в соответствии с меняющимися условиями.

Модель германского социально-рыночного хозяйства высоко оценивается во всем мире, в том числе реформаторами в странах Восточной Европы. Многие считают путь Германии, как и других стран с социально-рыночным хозяйством, чем-то вроде «третьего пути» — наряду с капитализмом и социализмом. Уникальной задачей социального государства в Германии является интеграция двух частей страны — Западной и Восточной (старых и новых земель).

Современные трудности

В экономике известен так называемый «магический четырехугольник», вершины углов которого составляют важнейшие параметры: стабильность уровня цен, полная занятость, экономический рост и внешнеэкономическое равновесие. Со временем этот четырехугольник был расширен за счет введения еще двух элементов: социального — более справедливое распределение доходов и имущества; экологического — защита окружающей среды. Целью социального государства является реализация этих параметров.

Невыполнимость одновременного развития всех параметров особенно остро чувствуется в наши дни. В условиях экономического спада и высоких показателей безработицы (4,77 млн человек в июле 2005 г., или 11,5% экономически активного населения) усилились ограничительные тенденции в развитии социального рыночного хозяйства, увеличились элементы риска.

В свое время соперничество двух социальных систем в Европе и на территории разделенной Германии содействовало совершенствованию социальной системы ФРГ. Сейчас, когда Россия превратилась в самое «оголтелое» капиталистическое государство с незначительной социальной защитой неимущих слоев населения, международное соперничество в социальной сфере потеряло остроту, исчез один из мощнейших факторов развития социального государства. К этому добавляется нарастающий процесс глобализации с ее почти неограниченным предложением более дешевой, чем в развитых государствах, рабочей силы.

Важным негативным обстоятельством является старение населения. Германия давно уже входит в зону нулевого прироста населения. И, разумеется, главную роль играют трудности финансирования социального государства в условиях длительного экономического застоя. Ранее, в период экономического подъема, утвердилось представление, что постоянный рост позволит во все времена финансировать социальное государство. Это оказалось иллюзией. Сможет ли государство в изменившихся условиях сохранить социальную защищенность населения?

Вместе с тем не надо чрезмерно пессимистически смотреть на судьбу социального государства в Германии. Социальная жизнь в этой стране является частью немецкой и общеевропейской культуры и имеет давние традиции. Поэтому полный демонтаж социального государства в Германии вряд ли возможен.

В настоящее время происходит усиление борьбы с иждивенческими настроениями и со злоупотреблениями в социальной сфере. Увеличилось стремление к активизации людей, зависимых от социальной поддержки. Всемерное поощрение и развитие приобретает неоплачиваемая деятельность, работа на общественных началах (Ehrenamt). Недостаточно понять, что государство может сделать для своих граждан. Каждый сам должен поставить перед собой вопрос, что он лично может сделать для себя, что может дать государству в ответ на социальную заботу («Leistung und Gegenleistung» — приблизительно может быть переведено как «тактика взаимных (или встречных) достижений»).