Киотский протокол:
преимущества и угрозы
ратификации для России

В.Р. БИТЮКОВА канд. геогр. наук, доцент кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

Глобальное изменение климата стало важной научной и политической проблемой и одновременно — одной из крупнейших научных загадок столетия. Над ее решением работают многие тысячи исследователей различных специальностей в десятках стран мира. На мировые экраны выходит новый голливудский блокбастер: в результате «парникового эффекта» на Земле наступил экологический коллапс; после глобального потопа статуя Свободы оказалась на дне Мирового океана. Научные журналы перегружены публикациями на эту тему, сорок девять лауреатов Нобелевской премии обратились в 1990 г. к президенту Бушу (старшему) с призывом принять меры к обузданию выбросов в атмосферу парниковых газов, называя глобальное потепление «наиболее серьезной угрозой XXI столетия». Поэтому и появилась идея международного документа, регулирующего эмиссию парниковых газов¹.

В 1988 г. международная конференция в Торонто объявила о последствиях, «уступающих только мировой ядерной войне», которые грозят человечеству, если оно не сумеет сократить выбросы парниковых газов. В 1992 г. на конференции в Рио-де-Жанейро первые лица 156 различных государств подписали Рамочную конвенцию об изменении климата, которая вступила в силу 21 марта 1994 г. В настоящее время сторонами конвенции являются более 190 стран — включая Россию, все развитые страны и страны СНГ. Конвенция призвана объединить усилия по предотвращению опасных изменений климата и добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на относительно безопасном уровне 1990 г. Этот уровень численно нигде не оговорен и является предметом ожесточенных дискуссий. Очевидно, что сам термин «безопасный» для разных стран различен. Для маленьких островов или для низинной Голландии даже повышение уровня моря на 1 метр (из-за нагрева и расширения верхнего слоя океана и из-за таяния льдов) — трагедия. Для других стран — последствия более отдаленные и менее очевидные. Поэтому споры о величине «безопасного» уровня, вероятно, будут вестись еще десятки лет. В 1995 г. 116 странами-участницами Конвенции и Европейским Союзом был принят Берлинский мандат, призывающий к сокращению эмиссии «парниковых газов» после 2000 г.

И наконец, в декабре 1997 г. в древней столице Японии Киото состоялась третья конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в результате чего и появился Киотский протокол. В нем были приняты обязательства сторон на период после 2000 г. по ограничению и сокращению антропогенных выбросов в атмосферу газов, вызывающих парниковый эффект и приводящих к глобальному потеплению.

Протокол должен был вступить в силу после ратификации таким количеством стран, чтобы на их долю приходилось по меньшей мере 55% выбросов парниковых газов от общего количества выбросов всех стран, включенных в Приложение В к Киотскому протоколу. Но после того как весной 2001  г. США, на долю которых приходится более 36,3% выбросов (по реестру 1990 г.), заявили о выходе из протокола по экономическим соображениям, вступление протокола в силу оказалось под вопросом. Именно поэтому ключевым вопросом стала ратификация протокола Россией, доля которой в общих выбросах составляет около 17%.
В создавшихся условиях без ратификации Россией Киотский протокол в принципе не мог бы вступить в силу. По общему объему выбросов Россия занимает 3-е место в мире после США и Китая, опережая более чем вдвое следующие за ней по ранжиру Германию и Японию (соответственно 4-е и 5-е места).

Рис. 1. На страны с высокими доходами приходится непропорционально большое количество выбросов СО2 Доклад о развитии человека, ООН, 2002

Ратификация Киотского протокола стала одним из самых неожиданных решений в новейшей российской истории. Решение застало врасплох даже самых откровенных его лоббистов. Фактически располагая «контрольным пакетом», Россия не выдвинула условий своего вступления в Протокол, страхующих стратегические риски. Протокол внезапно ратифицирован, но множество вопросов еще очень далеки от окончательного решения.

Конечно, огромный объем парниковых газов, поступающих в атмосферу Земли — 6,6 млрд т в 1998 г., существенный рост их объемов (в 1980 г. эмиссия составляла лишь 5,3 млрд т), а также то, что доля стран с высокими доходами непропорционально превышает их долю в населении мира, заставляет мировое сообщество думать о мерах по улучшению ситуации.

Все это верно, но Киотский протокол не может быть эффективен для регулирования проблемы глобального потепления без участия США², Китая и развивающихся стран. По прогнозам, примерно к 2015  г. Китай станет самым крупным источником атмосферных выбросов парниковых газов, а к 2025 г. развивающиеся страны будут в целом выбрасывать в атмосферу больше парниковых газов, чем промышленно развитый мир. Таким образом, проблема выбросов в долговременной перспективе не может быть решена до тех пор, пока развивающиеся страны не присоединятся к Киотскому протоколу.

Российская академия наук после продолжительных дискуссий опубликовала доклад, где утверждается, что Киотский протокол не будет способствовать достижению целей, которые установлены конвенцией ООН, и он помешает развитию экономики страны. А советник президента РФ А. Илларионов в интервью британской газете «Дейли телеграф» назвал этот договор «экологическим холокостом для России»³.

Проблема сложна и неоднозначна. Ратификация открывает определенные возможности, но и несет ряд угроз, причем для разных отраслей и территорий страны этот баланс разный.

Новые возможности или преимущества возникают в связи с гибкостью механизмов Протокола: он предоставляет возможность помимо технологических мер сокращения выбросов использовать и рыночные механизмы.

1. Киотский протокол впервые в истории международных соглашений в области окружающей среды ввел рыночные механизмы для обеспечения наиболее эффективного выполнения взятых государствами обязательств, и на международном рынке появился новый товар — квоты на выбросы парниковых газов⁴. Потенциал структурных изменений в технологии и экономике для дальнейшего снижения эмиссии парниковых газов во многих развитых странах на сегодняшний день исчерпан. Этим странам дешевле «откупиться» от решения проблемы. Если же страна не расходует свою квоту полностью, то она может переуступить или продать «свободную» часть другой стране. Страна может даже накапливать эти «недовыброшенные» квоты для использования в последующие периоды. Например, Россия, Украина, испытавшие кризис 90-х годов, находятся на уровне промышленного производства (и, соответственно, выбросов) ниже, чем в 1990 г. Для них может оказаться прибыльным воспользоваться тем, что ныне наблюдается сильное (почти двукратное по сравнению с 1990 г.) сокращение эмиссии парниковых газов. Ведь квоты установлены по уровню выбросов на 1990 г., когда заводы еще вовсю дымили. Ныне же «недовыбрасываемую» часть квот можно продать другим странам. Такой механизм «торговли квотами» предусмотрен статьей 17 Киотского протокола.

Таким образом, Протоколом образован новый товар — своего рода эквивалент золотовалютных резервов в области окружающей среды. Переуступка квот может позволить на практике реализовать международное взаимодействие при решении глобальных проблем.

Но в современной ситуации на пути эффективного использования механизма торговли квотами для России возникает как минимум две проблемы:

— Предложений, сколько-нибудь заслуживающих внимания, на покупку квот от стран ЕС или Японии к России пока не поступало. Очевидно, объемы или хотя бы пропорции покупки квот должны были обсуждаться на стадии, предшествующей ратификации.

— Не решена пока проблема активного включения бизнеса в торговлю квотами на выброс парниковых газов. Отмечается недостаточная заинтересованность потенциальных ключевых игроков этого рынка (крупных российских нефтяных, энергетических, газовых и других компаний). Ведь уровень экологических платежей для них пока весьма невелик. Во всяком случае, он не идет в сравнение с общей налоговой нагрузкой. А налоги, в их базовой части, не снизятся, какое бы экологически ориентированное перевооружение производств ни было проведено.

Вопрос о собственности на квоты остается пока не решенным. А без участия бизнеса в международной торговле новым товаром вряд ли удастся создать реальные стимулы для «экологической торговли».

2. Второй предусмотренный Киотским протоколом механизм — проекты совместного осуществления, разработанные для стран с переходной экономикой. Это пока единственная для России реальная возможность использовать выгоды от ратификации протокола.

По мысли разработчиков Киотского протокола, затраты на сокращение выбросов 1 т «парниковых газов» в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в среднем в 50—100 раз ниже, чем в развитых⁵. Поэтому развитые страны могут, вместо того чтобы реализовывать сверхдорогие проекты сверхчистой очистки у себя, передавать экологические средства в страны с переходной экономикой (или развивающиеся), чтобы в них — за меньшие деньги — добиваться большего для всей Земли эффекта. Это и есть проекты совместного осуществления. Развитая страна способствует снижению выбросов парниковых газов на территории одной из стран с переходной экономикой (или развивающейся), а затем обе сотрудничающие страны делят полученный экологический эффект. Сэкономленные выбросы, согласно Киотскому протоколу, измеряются в «единицах снижения выбросов» (ERU). 1 ERU эквивалентна одной тонне выбросов СО₂. Страны, участвующие в проектах совместного осуществления, получают возможность использовать «сэкономленные» ERU для внутренней торговли правами на выбросы.

К примеру, развитая страна А должна сократить годовые выбросы углекислого газа на 10 млн т. Страна А уже потратила значительные средства на энергосбережение, поэтому новые вложения дают не слишком значительную экологическую отдачу, снижение годовых выбросов двуокиси углерода на 1 т обходится здесь в 40 долл. инвестиций. Страна В только начинает серьезные инвестиции в энергосбережение, здесь затраты на 1 т снижения выбросов составляют 10 долл. Очевидно, что если страны выполняют обязательства независимо, то потратят 400 и 100 млн долл. соответственно. Однако страна А, вместо того чтобы потратить 400 млн долл.
у себя дома, может потратить 100 млн долл. в стране В с таким же экологическим эффектом; тем самым страна В получит 100 млн долл. инвестиций, а страна А сэкономит 300 млн долл. на выполнении своих обязательств. Инвестиции в связи с обязательствами страны А могут удачно компенсироваться мерами, предпринимаемыми страной В по выполнению ее собственных обязательств по сокращению выбросов на 10 млн т.

www.cartoonweb.com

Проекты совместного осуществления — инструмент реализации новых мер и стандартов энергоснабжения, внедрения новых технологий и возобновляемых источников энергии. Однако до сих пор не совсем ясно, каковы будут на экологическом рынке спрос и предложение на эти права собственности и права передачи.

В России сейчас реализуется около 50 таких проектов, особенно в энергетике и в области утилизации отходов. Теплоэнергетика, лесной комплекс ряда регионов могут напрямую заключать договора, получая от заинтересованных стран инвестиции на новые технологии, реконструкцию оборудования и пр. Один из таких проектов разрабатывается совместно с Нидерландами для Костромской области и предусматривает сокращение к 2010 г. эмиссии парниковых газов на 1 млн т за счет использования для местного энергоснабжения топлива из возобновляемых источников энергии — биомассы низкотоварной древесины и древесных отходов.

Так что заметные выгоды России от ратификации Киотского протокола заключаются пока лишь в возможности привлечь из-за рубежа прогрессивные чистые технологии через механизм проектов совместного осуществления.

В то же время ускоренная и не до конца проработанная ратификация Киотского протокола несет в себе значительные стратегические риски (угрозы).

1. Во-первых, существенной для России следует признать угрозу пересмотра, точнее, пересчета объемов эмиссии (выбросов парниковых газов) на основе новых методик, сертифицированных в соответствии со статьей 4 п. 2 Киотского протокола. Это может привести к одномоментному статистическому увеличению выбросов парниковых газов России.

Дело в том, что учесть эмиссию парниковых газов можно только нормативно: практически ни одно предприятие не может установить счетчик выбросов, подобный счетчику электроэнергии. На практике эмиссию главного парникового газа СО₂ на предприятиях рассчитывают нормативно от количества сожженного топлива. Но здесь не существует единых норм. Если даже сравнить только отечественные нормативы, разработанные разными ведомствами и авторами, виден большой разнобой, часто в несколько раз (табл. 1). Можно себе представить, как будут отличаться от наших нормативы ЕС, если счет выбросов пойдет по ним.

www.cartoonweb.com

Еще более сложна система учета других парниковых газов. Например, одним из основных источников метана является метано-воздушная смесь, поступающая в процессе вентиляции или дегазации (в случаях, когда вентиляция справиться не может) угольных шахт. Количество метана, выносимого исходящей струей вентиляционного потока из одного и того же источника, оценивается разными авторами от нескольких миллиардов до нескольких десятков миллиардов м³/год⁶. До 1994 г.
в России газогенерация метана из шахт не учитывалась. В результате изменения системы учета объем выбросов угольной промышленности, находившейся в глубоком кризисе, «вырос» с 236—384 тыс. т в период 1990—1993 гг. до 686,7 тыс. т в 1994 г. При двукратном росте сложно сохранить уровень выбросов парниковых газов на уровне начала 90-х годов. За последние 10 лет резко выросла и газообильность шахт: с 25 до 35 м³/т добываемого угля, а на отдельных шахтах этот показатель достиг 120 м³/т.

2. Вторая группа угроз связана с невыгодностью положения России из-за недооценки ее роли в поглощении «парниковых газов» лесными массивами. Увеличение концентрации СО₂ в атмосфере должно стимулировать процесс фотосинтеза. Это так называемая фертилизация, из-за которой, по некоторым оценкам, продукция органического вещества на Земле может возрасти на 20—40%⁷. Исследования процесса фертилизации проводились пока только в лабораторных условиях. Глобальные оценки поглощения углекислого газа растительностью мира вследствие ее фертилизации составляют от 0,5 до 2,0 млрд т в год. Разброс в 4 раза.

Таблица 1

Удельные выбросы диоксида углерода (СО₂)
по данным различных источников,
кг/ т использованного условного топлива

Как учитывать поглощающую способность лесов? Очевидно, необходимо учитывать площадь лесных массивов. Крупнейшими массивами лесов (естественных поглотителей СО₂) обладают Россия и Канада, поэтому страны ЕС долгое время вообще отказывались обсуждать вклад лесных массивов в сокращение концентрации парниковых газов, но после выхода США из Протокола угроза его полного развала вынудила ЕС хотя бы частично учесть этот параметр. На Боннской конференции Россия отстояла свою точку зрения, в соответствии с которой обязательства сторон могут и должны быть дифференцированы в соответствии с конкретными климатическими, социально-экономическими и другими особенностями каждой из стран. Однако это скорее символическая уступка, поскольку на основе вновь принятых нормативов российские лимиты оказались больше, например, японских лишь в 1,5 раза! Добиться полноценного учета российских интересов и российской специфики теперь, после ратификации протокола, уже вряд ли удастся.

3. При помощи развивающихся стран ЕС формирует на переговорах устойчивое большинство, необходимое для принятия основных решений. Ключевые вопросы нередко голосуются сразу после выплаты целевых (и довольно больших по объему) субсидий этим странам со стороны Евросоюза. Развивающиеся страны, не взявшие на себя никаких обязательств, имеют право голоса по принятию коллективных решений в рамках Киотского протокола. А по расчетам специалистов, выбросы парниковых газов Индии через семь лет вырастут на 50%; не менее серьезный рост прогнозируется и для Китая, который уже к 2030 г. может стать лидером по объемам эмиссии СО_2. В условиях меняющего удельного веса развивающихся стран в мировой экономике и экологии уже на следующем этапе реализации Киотского протокола (то есть с 2013 г.) могут быть приняты совершенно иные нормы сокращения выбросов парниковых газов.
И тогда Россия из страны — потенциального экспортера квот может превратиться в страну, нуждающуюся в импорте, то есть вынужденную платить за право развивать свою экономику. Угрозы пересмотра стандартов, критериев и подходов при нынешней системе принятия решений может поставить Россию в крайне невыгодное положение, перечеркнув все преимущества, рассмотренные выше.

4. В процессе сокращения выбросов парниковых газов серьезные дополнительные затраты могут быть связаны с угрозой навязывания России не только евростандартов, но и европейского очистного оборудования, так называемых end-of-pipe-technology — «очистка на конце трубы». При этом такое навязывание может происходить не столько в целях достижения чистоты атмосферы в России, сколько для обеспечения европейским производителям рынка сбыта экологического оборудования. По сравнению с Америкой Европа представляет собой гигантский экополис, где начиная с 60-х годов формировался крупнейший в мире рынок продукции «экопрома» — комплекса отраслей с соответствующим технологическим и производственным потенциалом, обеспечивающего значительную часть мирового оборота (800—900 млрд долл.⁸) очистного и другого экологического оборудования. На сегодняшний день установка многоступенчатых систем очистки, введение жестких экологических стандартов, соблюдение технологических нормативов, обеспечение режима санитарно-защитных зон в большинстве европейских стран уже достигли экономически целесообразного предела. И уже в 80-е годы наметились очертания естественных пределов экологизации, задаваемых уровнем конкурентоспособности продукции. В результате темпы развития европейского «экопрома» замедлились. К тому же, членство в ВТО не позволило странам ЕС идти на прямое субсидирование «экопрома», поэтому для сохранения оборотов необходимо было расширение рынка сбыта за счет других стран. Введение новых стандартов скорее даст новый толчок развитию европейского «экопрома», а не отечественных высокотехнологичных производств и одновременно тяжелым бременем ляжет на себестоимость большинства российских товаров.

5. Наиболее значимой на сегодняшний день, на наш взгляд, является угроза ограничений на импорт основных российских товаров, так как принятие жестких механизмов регулирования в духе Киотского протокола позволит ЕС ограничить приток на свой рынок товаров, обладающих повышенной энергоемкостью. И это существенно более эффективный способ защиты рынков от более дешевых товаров, например из России, чем торговые войны, антидемпинговые процессы и пр. А поскольку большинство товаров, составляющих основу российского экспорта, характеризуется повышенной энергоемкостью, то это может существенно подорвать основы нынешнего экономического роста.

В настоящее время среди российских «общественных деятелей» обсуждение проблемы торговли квотами явно преобладает в реакции на ратификацию Киотского протокола. Завораживает кажущаяся простота заработка — создается невиданный до сих пор рынок бесплатно доставшегося стране самовоспроизводящегося товара — воздуха. Однако Киотский протокол требует включать в зачет квот только те, которые получены в результате внедрения новых технологий очистки либо снижения удельной энергоемкости. На первый взгляд, это выглядит дискриминирующим Россию положением, поскольку атмосфере должно быть безразлично, каким образом достигнуто снижение эмиссии парниковых газов: из-за спада производства или установки систем очистки. Но надо признать, что сокращение загрязнения в результате спада производства временно. Выход экономики из кризиса сопровождается ростом абсолютного загрязнения и удельной природоемкости (отношение потребляемых природных ресурсов в ВВП выросло в 1,6 раза, объем выбросов на единицу ВВП — в 1,3 раза, сбросы в водоемы — в 1,7 раза и т.д.), что в первую очередь отражает технологическую деградацию экономики, снижение ее эффективности.

Уровень природоемкости производства в России по сравнению с другими странами (табл. 2) позволяет с уверенностью сказать, что для России приоритетным направлением является снижение энергоемкости и достижение уровня удельных выбросов по отдельным веществам до уровня стран с аналогичной отраслевой структурой хозяйства.

Таблица 2

Основные показатели природоемкости производства в странах мира

Источник: S. Bobylev, V. Sidorenko, G. Safronov, S. Avaliany, E. Strukova, A. Golub. Macroeconomic assessment of human health cost from environmental pollution for Russia. — Moscow, 2000.

Рост природоемкости в России является системной проблемой прежде всего потому, что в пореформенный период не удалось добиться положительных сдвигов в отраслевой структуре промышленности. Напротив, происходило резкое «утяжеление» структуры при относительной устойчивости наиболее «грязных» отраслей. Практически все основные изменения, произошедшие в экологической ситуации, были автономными от экологической политики. Экономика России все еще остается чрезвычайно загрязняющей окружающую среду и ресурсоемкой. Даже рост цен на сырьевые ресурсы на мировом рынке, вроде бы выгодный России, негативно отразился на экологической ситуации: рост цен на энергоносители в стабильных экономиках стимулирует сокращение их потребления, а в условиях трансформирующейся экономики, ориентация которой на экспорт энергоносителей и других ресурсов только увеличивается, приводит к обратному результату — существенному возрастанию ресурсоемкости внутри страны и росту добычи на экспорт. К тому же, в условиях затяжного кризиса не происходит необходимого замещения основных производственных фондов, неиспользуемое оборудование быстро стареет физически и морально, в сочетании с сокращением численности занятых и закономерным снижением квалификации кадров.

Экологическая ситуация в России такова, что предстоит пройти еще очень длительный путь, прежде чем экологические стандарты развитых стран станут реальностью. Новый этап развития требует нового понимания эффективности не только как прибыльности, но и как безотходности и минимизации природоемкости. Двигаться в направлении экологизации экономики необходимо, поскольку экологическая сертификация по международным стандартам ISO 14000 (а она в России осуществлена только 3,6% всех зарегистрированных малых и средних предприятий) уже в ближайшие годы станет препятствием на пути выхода на внешние рынки. Пока же предполагаемая продажа квот на эмиссию газов со стороны России — без существенных структурных трансформаций и формирования новой экологической политики — не даст стране ничего положительного. Эффективное подключение к Киотскому протоколу возможно лишь в сочетании с серьезной структурной перестройкой экономики, новым природосберегающим мышлением. Стремительная же ратификация может создать существенные препятствия для развития страны, и, видимо, России очень скоро придется извлечь очень важный урок: баланс преимуществ и угроз, связанных с вхождением в ту или иную международную организацию, должен быть тщательно изучен и проработан специалистами до принятия решения. Рано или поздно осознание этого придет к российскому обществу и правящим кругам. А значит, всерьез потребуются специалисты-географы. А значит, сегодня учителя географии, увлекая детей нашей наукой, делают великое дело для будущего страны.

¹ Термин «парниковые газы» далеко не безупречен как по форме, так и по существу. По форме он неудачен, так как наводит на мысль о газах, применяемых в парниках. Неправильность по существу состоит в том, что парниковый эффект создают все газы атмосферы, в том числе преобладающие в ней азот и кислород, а в значении, которое обычно придается этому термину, к парниковым газам относят лишь углекислый газ метан, оксиды серы и некоторые другие; кстати, водяной пар, из-за присутствия которого резко увеличивается парниковый эффект, почему-то не относят. Но, поскольку термин стал общепринятым, искать ему замену, сужать или расширять его значение уже поздно. — Прим. ред.

² Общие выбросы парниковых газов в базовом для Киотского протокола 1990 году в США составили 5,8 млрд т. Прогноз выбросов для 2010 г. составил 7,2 млрд т. Если бы США присоединились к Киотскому протоколу, они должны были снизить объем выбросов парниковых газов до 93% от базового года на период 2008—2012 гг., т.е. ежегодный объем выбросов составил бы 5,4 млрд т, а за весь период после обязательств по ограничению — 27 млрд т, вместо ожидаемых 36 млрд т без участия в Киотском протоколе.

³ По материалам «Новой газеты», № 37 (967), 27.05—30.05.2004.

⁴ В теории экономики окружающей среды торговля правами на выбросы как инструмент реализации природоохранной политики известна более двадцати лет. Впервые на практике эта идея была реализована в США в рамках программы борьбы с кислотными дождями, предоставлявшей предприятиям-загрязнителям возможность возмездной переуступки установленных для них государством квот на выбросы SO₂. С ее помощью удалось существенно снизить выбросы, причем из 10 млн т общего сокращения выбросов SO₂ (относительно уровня 1980 г.) 85% получено за счет механизма торговли.

⁵ Дело в том, что в промышленно развитых странах с высокой плотностью населения уже реализованы довольно жесткие экологические стандарты, и сделать производство «еще чище, чем чистое» хотя и можно, но очень дорого (для этого нужны дорогостоящие новейшие разработки). В России же, заметно отставшей в деле снижения выбросов, можно достичь очищения производства с помощью обычных для Западной Европы и Японии и сравнительно не очень дорогих систем очистки. — Прим. ред.

⁶ Е.А. Ельчанинов, Е.В. Беляев и др. Охрана окружающей среды при подземной разработке угольных месторождений. — М.: Наука, 1995.

⁷ Г.Н. Голубев. Геоэкология. — М.: ГЕОС, 1999.

⁸ С. Рогинко. Европа и ее «зеленые» интересы // Эксперт, № 10/2002.