---

ХМАО—Югра и Тюменская область:
проблемы объединения*

С.С. АРТОБОЛЕВСКИЙ
доктор геогр. наук, зав. отделом экономической и социальной географии
Института географии Российской академии наук

 

Герб Тюменской области — контур территории, над ним золотая корона, составленная из элементов традиционных орнаментов северных народов. Щитодержатели — стоящие соболи, поддерживающие символическую корону, выполненную в стиле обских угров (ханты и манси). «Территория области» на гербе разбита на три широтных полосы, в которых читаются три природные зоны и три компонента административно-территориального деления. Нижняя, зеленая полоса — земледельческая лесостепь и южное подтаежье на территории собственно Тюменской области (без округов). Средняя, голубая полоса — таежный ХМАО—Югра. Верхняя, белая полоса — северно-таежный и тундровый ЯНАО

 

Герб Ханты-Мансийского автономного округа — угорский символ «Кат ухуп вой» (двуглавая птица). Щит увенчан элементом орнамента, выполненного в стиле обских угров, и окружен венком из зеленых кедровых ветвей

Ханты-Мансийский автономный округ находится в непроясненных с позиции здравого смысла административных отношениях с Тюменской областью, в состав которой он де-юре входит. Действительно, трудно понять, как автономные округа, по Конституции 1993 г. являющиеся равноправными субъектами федерации, одновременно входят в состав других равноправных субъектов. В ситуации не могут разобраться не только посторонние, но и люди, имеющие непосредственное отношение к проблеме. Один из политиков тюменских «северов» так ответил на вопрос, входит ли его округ в область: «Входит, но не территориально».

С Югом особенно тесно связан ХМАО. Кроме географии, они объединены длительной историей совместного существования. Округ вошел в состав новообразованной Тюменской области в 1944 г. (а до этого вел так же «подневольную» жизнь в составе Омской области), и до 1993 г. ни о каком равноправии и речи не было.

В донефтяную эпоху существовал относительно богатый Юг и бедный Север и движение финансовых потоков с Юга на Север. Все изменилось в 1960-х годах прошлого века после открытия в ХМАО месторождений нефти (позднее — природного газа в ЯНАО). В итоге возник богатый Север и относительно бедный Юг, при смене направления движения средств на 180 градусов.

На первых этапах Юг являлся практически монопольной базой освоения нефтяных богатств округа. Это определялось и географией, и наличествующей инфраструктурой, и административной и партийной подчиненностью округа, а также перемещением на Север рабочей силы Юга. Бо'льшая часть связей округа шла через Тюмень. До сих пор сохранилось выражение «тюменская нефть», а не ханты-мансийская, что справедливо отражает исторические реалии периода существования «единой Тюмени».

Зачастую можно слышать, что оба северных округа обязаны способствовать развитию Юга и заботиться о качестве жизни его населения за помощь на этапе освоения ресурсов и территории. Однако подобные высказывания не совсем верны. Освоение ресурсов Севера не истощало Юг, а дало мощный толчок его развитию. Множество предприятий и учреждений, а также рабочих мест Юга возникло именно для обслуживания добычи нефти и газа Севера. Многие южане, переехавшие на «севера», решили свои жилищные проблемы, сделали карьеру, повысили свои доходы. Сотрудничество регионов было взаимовыгодным даже на первых этапах освоения северных месторождений.

Именно переход к модели «богатый Север — бедный Юг» способствовал возникновению идеи о материальной ответственности первого перед вторым. Кто конкретно должен помогать Югу в «уплату долгов прошлого» и почему? Население округа не несет прямой ответственности за проблемы соседних субъектов федерации. Региональные власти, и уж тем более местные, обязаны заботиться только о «подведомственном» населении, и, строго говоря, для них помощь, предоставленная другим субъектам, является «нецелевым использованием средств». Тюменские автономные округа не виновны в кризисе на Юге и не должны за него отвечать.

Однако это не означает, что кризисная территория (Юг) должна быть брошена на произвол судьбы. За ее развитие должна отвечать федеральная (центральная) власть, как это делается во всех развитых странах.

Основные блага от нефти ХМАО получал как раз Центр — и в советский, и в российский периоды. Доходы от ее экспорта немало способствовали политическому долголетию федеральной элиты, включая нынешнюю. В период застоя доходы от экспорта нефти обеспечивали импорт продовольствия, на этапе перехода к рынку — социальные выплаты и т.п.

Основная причина кризисных явлений Юга состоит в том, что он не вписался в новые рыночные условия, как и большая часть российских регионов. Спад промышленного производства на Юге измерялся разами, на Севере — процентами. Продукция Юга оказалась неконкурентоспособной, в том числе и в своих округах. Так, поставщики из Омской и даже Курганской областей предлагают Северу более дешевую аграрную продукцию. Часть тюменской продукции пищевой промышленности, машиностроения и других отраслей была заменена импортной, превосходящей ее по цене и/или качеству. Стремительное сокращение традиционных рынков сбыта для продукции Юга не было компенсировано новыми. Власти области сосредоточились больше на получении части средств от добычи углеводородов на «северах», чем на стимулировании структурной перестройки своего хозяйства.

Стремление ХМАО, по мере социально-экономического развития, к «полной независимости» вполне понятно. Но соответствует ли оно интересам федерального центра? В российских условиях полная административная независимость богатого субъекта зачастую мешает нормальным экономическим связям с соседями, развитию совместной инфраструктуры и т.д. Наблюдаются тенденции к изоляционизму, попытки не учитывать общенациональные и региональные интересы. Интересам Центра вполне соответствует сложившаяся «тюменская путаница». Недаром законодательно прописано слияние субъектов, но нет закона, регулирующего их разделение.

Существующие связи между Югом и ХМАО весьма разнообразны, хотя их интенсивность резко сократилась в постсоветский период. На Юг для переработки и местного потребления идут углеводороды, на Север — промышленная и сельскохозяйственная продукция. Элита, значительная часть которой успела поработать и на Юге, и на Севере, хорошо знает друг друга. Часть жилья Юга принадлежит северянам, куплена впрок для детей или собственного проживания после окончания трудовой карьеры. Юг обслуживает округ в областях науки, образования, здравоохранения, культуры, рекреации.

Неизбежна и переориентация части связей на столицу страны и регионы Урала. После завершения строительства автодороги Томск—Сургут—Ханты-Мансийск—Пермь ХМАО получит прямой выход на крупнейшие центры Урала. Пермь — город намного более столичный, чем Тюмень. Что уж говорить о Екатеринбурге — столице федерального округа. Именно последний может стать основным полюсом притяжения для Севера. Усиление интеграции округа с уральскими регионами неизбежно, в том числе ценой уменьшения ее в рамках Тюменской области. Это соответствует интересам Центра, обеспокоенного ослаблением связей Европейской и Азиатской частей страны.

Администрация ХМАО, как и ЯНАО, немало средств инвестирует в объекты на Юге: с начала 2000-х годов — по 1 млрд руб. ежегодно. Используя свое относительное богатство, органы власти ХМАО и ЯНАО вполне способны разработать долгосрочную стратегию своих капиталовложений в Тюменскую область.

Нельзя рассматривать Юг и округ как просто два расположенных рядом субъекта РФ. Экономически и социально они интегрированы намного теснее, чем другие автономные округа со своими «материнскими» субъектами. Этому способствовали общая экономическая история, география процесса освоения ресурсов, реальная потребность в ресурсах друг друга и наличие инфраструктуры для их передачи. Поэтому на сегодняшний день речь идет о сотрудничестве равных.

Юг всегда будет благоприятнее для проживания, рекреации и хозяйствования, чем Север. Сохранятся и многочисленные плюсы его географического положения в стране. Из этого можно сделать два вывода. Во-первых, Юг останется одной из тыловых баз освоения северных ресурсов. Во-вторых, после истощения запасов углеводородов вполне вероятно возвращение к модели «бедный Север — богатый Юг».

Однако время работает против тюменской интеграции. Потребности округа опережают возможности Юга. Расширяются перспективы сотрудничества с третьими регионами, в том числе благодаря развитию транспортной инфраструктуры и средств связи.

«Программа максимум» Севера — полная независимость от области в качестве двух полноправных субъектов федерации. Область же мечтает о создании из трех субъектов федерации одного.

Сторонники укрупнения субъектов обычно приводят два аргумента. О первом уже говорилось — добиться успехов в экономике за счет объединения богатых с бедными (при этом увеличится доля регионов-доноров). Второй — слишком много субъектов для управления, нужно меньше. Эти аргументы вызывают следующие возражения.

Объединение богатого региона с бедным само по себе денег не прибавит. Изменятся лишь маршруты движения бюджетных средств. Почему объединенная экономика будет развиваться лучше, не объясняется — в экономические и финансовые блага укрупнения предлагается просто верить. Задача региональной власти — не управление экономикой, а обслуживание населения. Однако нет весомых доводов в пользу того, что оно будет лучше в укрупненных субъектах. Более того, в рамках укрупненных регионов обязательно снизится доступность верхнего этажа власти (в силу даже чисто географических изменений).

Политики придают гипертрофированное значение числу территориальных единиц в РФ. При этом игнорируются количественные и качественные характеристики больших регионов (площадь, численность и плотность населения, характер расселения, транспортная связанность и равномерность развития территории и др.). Однако единая Тюменская область будет столь велика и неоднородна (от климата до уровня жизни населения), что создаст для Центра значительно больше проблем, чем ныне три «независимых» субъекта, вместе взятые.

Создание единой Тюменской области — это не просто объединение трех регионов страны. В результате возникнет географический и экономический супер-регион с острыми социально-политическими проблемами.

Возможные негативные последствия создания единой Тюменской области кажутся вполне очевидными. Инвестиционные ресурсы в настоящее время направляются именно в ХМАО, который занимает второе место в России по объему инвестиций в основной капитал, незначительно отставая от Москвы. Добавление еще одного иерархического уровня управления замедлит развитие округа.

Ресурсы ХМАО, уже созданный инфраструктурный задел и концентрация населения позволяют выстраивать долгосрочную перспективу развития, а не модель вахтового освоения. Регион состоялся, зачем же ломать устойчивую конструкцию. Если же произойдет объединение, то посередине территории страны окажется субъект федерации, который простирается от Северного Ледовитого океана до границы с Казахстаном и в котором будут сосредоточены 13% совокупного ВРП страны, более 15% промышленного производства, более ? всей нефтедобычи и 91% добычи газа — основных экспортных ресурсов России. Не окажется ли такое объединение еще одной головной болью для федеральной власти? Очевидно, что единая Тюменская область станет экономически сверхмощным и абсолютно самодостаточным регионом. Потенциальная угроза сепаратизма потребует постоянного внимания федерального центра.

Уровень бедности в тюменских округах — самый низкий в стране. Если произойдет объединение, «навес бедности» и уровень поляризации доходов возрастут, что чревато ростом социальной напряженности. Бедное население Тюменской области составляет как минимум 240 тыс. человек при 170 тыс. человек в ХМАО. При объединении неизбежно произойдет перераспределение финансовых ресурсов в пользу бедного населения Юга.

В ХМАО достаточно остры проблемы занятости, безработица была и остается выше средней по стране. К тому же жители округа имеют меньше шансов найти работу. При этом ситуация в самой Тюменской области лучше, чем в среднем по стране. После объединения явной угрозой для ХМАО будет сокращение расходов на создание новых рабочих мест и в негосударственном секторе (из-за усложнения процедуры согласования инвестиций), и в бюджетной сфере (большая часть полномочий по ее финансированию должна переместиться на областной уровень и неизбежно будет перераспределена в пользу Юга). Следовательно, риски безработицы увеличатся.

При принятии решения об объединении необходимо учитывать и риски, связанные с растущим миграционным притоком титульного населения стран Средней Азии в округ. Российские демографы прогнозируют в будущем рост этнических миграций из трудоизбыточных стран Средней Азии с низким уровнем жизни и пока еще слабой мобильностью населения. Отсутствие границы между областью и округом сделает невозможным законодательное введение любых ограничительных мер, как это было сделано, например, в Краснодарском крае. Такие меры не являются демократическими, но при определенных условиях (массовый наплыв мигрантов или резкое ухудшение экономической ситуации в округе при падении цен на нефть) вероятность их использования нельзя исключать. Власти могут мотивировать их введение необходимостью предотвратить рост социальной напряженности в округе. По опросам, проведенным в ХМАО, уже сейчас наплыв мигрантов считается самой острой проблемой (на эту проблему указали 54% опрошенных).

В округе разработана и реализуется пионерная для России политика в отношении коренных малочисленных народов Севера (ханты, манси и ненцы), соответствующая международным нормам и практике развитых стран.

ХМАО — единственный регион, не считая федеральных городов, где реализуются приоритеты инноваций через развитие образования и ускоренное создание современной сервисной инфраструктуры. Если выровнять все регионы, кто будет первопроходцем в создании проектов постиндустриального развития? Только Москва? Ведь даже у Санкт-Петербурга это пока получается плохо из-за малых ресурсов.

Программы развития инфраструктуры округа — газификация, чистая вода, дорожное строительство — стали масштабно финансироваться только в последние годы. Их сокращение будет чувствительным для населения. Социально-политические последствия вполне понятны.

В округе наиболее широкая (сопоставимая только с Москвой) система мер социальной защиты населения, финансируемая из регионального бюджета.

Объединение породит недовольство жителей округа, поскольку налицо явное их нежелание объединяться. Результаты опроса показали, что 50% жителей округа — против объединения, 15% — скорее против, чем за, 15% — за, 19% — все равно; исключением является Сургут, где преобладает доля тех, кому все равно.

Остановимся еще на нескольких, менее очевидных (скрытых), угрозах развитию и безопасности России, связанных с возможным объединением юга Тюменской области и округов.

«Внутренняя колонизация» и «одичание» провинции. Концентрация всех функций в едином центре — не важно, выступает в качестве такового Москва или Тюмень — приводит к усилению тенденций внутренней колонизации, экономическому отставанию и превращению остальной части территории в «сырьевой придаток», а также росту контрастов между редкими «архипелагами богатства» и бедной деградирующей периферией.

Столица округа — Ханты-Мансийск развивается как постииндустриальный центр, концентрирующий инновационные сферы деятельности, направленные на научное и информационное обеспечение производства и наращивание культурного капитала. Замораживание вложений в рост человеческого потенциала, объем которых во всех странах сравним с вложениями в материальное производство, неизбежно ведет к реализации колонизационной модели освоения ресурсного региона и усилению напряженности.

Корпоративные войны и конфликт интересов. ХМАО является регионом, где пересекаются интересы крупнейших российских и иностранных компаний — «Газпрома», «ЛУКОЙЛа», «Сургутнефтегаза», «Тюменьэнерго», «ТНК-ВР», «Роснефти» и т.д. До сих пор округу удавалось избегать корпоративных войн — в значительной степени благодаря политике административного дистанцирования и разведения управленческих функций и бизнеса.

Стоит напомнить, что ресурсы ХМАО представляют значительный интерес для иностранных компаний. Глобализация изменила не только геополитическую реальность, но и методы ведения борьбы за территориальное влияние. Пространство жизненных интересов крупнейших корпораций слабо связано со страной их происхождения и местоположением. Участие в борьбе за контроль над территориями носит ненасильственный характер и осуществляется непрямыми, чаще всего экономическими методами.

В конкуренции за территориальное влияние, инициаторами которой могут быть не только внутренние, но и внешние силы, может быть использована и этническая карта. Речь идет не о коренных народах, а о «покорителях Сибири», которые вербовались во всех регионах СССР. Поэтому в округе компактно проживают представители многих народов, прежде всего — татары, украинцы и азербайджанцы. Негативные последствия разыгрывания этнической карты в ключевом для экономического развития России регионе очевидны.

Таким образом, любая модель развития ХМАО не может не учитывать необходимость развития связей в рамках всей области. В отношении интеграции с ЯНАО и Югом округу еще предстоит выработать свою долгосрочную политику, а в интересах Центра — сохранение нынешнего статуса всех трех субъектов.

---

* Глава из книги «Пространство, люди, экономика Югры. Социально-экономическая трансформация Ханты-Мансийского автономного округа» / Науч. ред. С.С. Артоболевский, О.Б. Глезер. — М.: Экономистъ, 2007.